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企業黑名單制度遇法律難題

　　今年的(de)中央政(zheng)府工作報(bao)告提出，對(dui)(dui)違背市場競爭規則和侵害消費(fei)者權益的(de)企(qi)業(ye)(ye)建(jian)(jian)立(li)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)制(zhi)度(du)。在(zai)著名(ming)(ming)經濟學家(jia)鐘朋(peng)榮看(kan)來，建(jian)(jian)立(li)企(qi)業(ye)(ye)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)制(zhi)度(du)雖然對(dui)(dui)某(mou)些企(qi)業(ye)(ye)有制(zhi)約，但從長(chang)遠來看(kan)對(dui)(dui)企(qi)業(ye)(ye)是好事。而如(ru)今的(de)難題在(zai)于誰來建(jian)(jian)立(li)企(qi)業(ye)(ye)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)

　　“對違背市場競(jing)爭規則和侵(qin)害消費者(zhe)權益的(de)企業建立黑名單制度。”這句話出現在今年的(de)中央政府工(gong)作報告中。

　　據統(tong)計(ji)，這是(shi)早為公眾所熟知的黑名單制度首(shou)次寫(xie)入中央政府(fu)工作(zuo)報告(gao)。李克強總理緊隨其后的表態即是(shi)“讓(rang)失(shi)信者寸步難行，讓(rang)守信者一路暢通”。

　　“黑名單(dan)制(zhi)度是社(she)會(hui)信用(yong)體系的一(yi)部分，它的建立與運行(xing)說明我國失(shi)信懲戒機制(zhi)已開(kai)始發揮作(zuo)用(yong)。”中國人民大學財政金融學院信用(yong)管理專業教授(shou)吳晶妹這樣對法治周末記者(zhe)說。

　　吳晶(jing)(jing)妹還透露，目(mu)前國務院已原則通過《社(she)會信(xin)用體系建設規(gui)(gui)劃綱(gang)要(yao)(2014-2020年)》，不久(jiu)即(ji)將正式頒布。吳晶(jing)(jing)妹是(shi)上述規(gui)(gui)劃綱(gang)要(yao)起(qi)草過程中(zhong)的專家組組長。

　　“2014年是我國(guo)有計劃地全面推進社會信用體系建設的(de)元年。”她說。

　　江蘇工商系統經驗

　　9類黑名單保證“寬進嚴管”

　　今年2月(yue)底，江蘇(su)(su)省工(gong)商局(ju)副局(ju)長楊衛東簽發了《江蘇(su)(su)省工(gong)商行政管理系(xi)統黑(hei)名單(dan)管理制度》。在此之(zhi)前(qian)，江蘇(su)(su)省工(gong)商局(ju)已經設立了法定代表人黑(hei)名單(dan)和股東出資(zi)黑(hei)名單(dan)，并在執(zhi)行時獲得(de)了工(gong)商系(xi)統的認可。

　　對于這個企業數量全國排名第二(er)的省(sheng)份(fen)而(er)言，新制(zhi)度的出臺對于全省(sheng)一(yi)百(bai)多(duo)萬家企業意義重大。

　　據了(le)解，2月底出臺(tai)的新(xin)制度(du)新(xin)增(zeng)了(le)八種(zhong)(zhong)黑(hei)(hei)名(ming)單種(zhong)(zhong)類，每(mei)種(zhong)(zhong)下面還(huan)詳細列舉了(le)數(shu)種(zhong)(zhong)情形(xing)，諸(zhu)如預付款消費逃逸、無(wu)照經(jing)營且嚴(yan)重違法(fa)、未履行(xing)法(fa)定或者(zhe)約定義務等行(xing)為均會被(bei)納(na)入工商系統的黑(hei)(hei)名(ming)單之列。

　　“同時按照(zhao)新修訂的(de)(de)公司法(fa)(fa)，我們也廢止了此前的(de)(de)《公司股東出(chu)(chu)資(zi)管理警(jing)示制(zhi)度(du)》，即不再設有股東違(wei)(wei)法(fa)(fa)或(huo)違(wei)(wei)約出(chu)(chu)資(zi)的(de)(de)黑名單。”楊衛東對法(fa)(fa)治周末記者(zhe)說。

　　如此，現在的(de)新制度中共有9種黑(hei)名(ming)單類(lei)型。

　　楊衛東介紹說，現在(zai)的要求是(shi)“寬進嚴管”，設立公(gong)司(si)的門檻低(di)了，但監(jian)管水平要提高，黑名單管理(li)制(zhi)度即是(shi)一(yi)種有效的監(jian)管方(fang)式。

　　江(jiang)蘇省(sheng)工商(shang)局(ju)個體私營經濟和企(qi)業監督管理(li)處(以下(xia)簡稱“江(jiang)蘇省(sheng)工商(shang)局(ju)個企(qi)處”)處長(chang)高翔形容黑名(ming)單制度時用(yong)了四個字“非常管用(yong)”，因為企(qi)業對進(jin)入黑名(ming)單比(bi)較(jiao)敏感(gan)，會感(gan)到有壓力。

　　明顯的(de)例子(zi)之一(yi)是，在此前實(shi)行了幾(ji)年的(de)法(fa)定代表人(ren)黑名單(dan)制度，其中的(de)一(yi)種情形即企業違法(fa)被吊(diao)銷營(ying)業執照的(de)，其法(fa)定代表人(ren)會進(jin)入工(gong)商系統的(de)黑名單(dan)，在三年之內無法(fa)擔任新設(或變更)企業的(de)法(fa)定代表人(ren)、董事、監事及負責人(ren)。而且這一(yi)黑名單(dan)數據庫是全國聯網。

　　高翔在工作中(zhong)就(jiu)碰到不(bu)少這樣(yang)的(de)情(qing)況，一家(jia)大(da)公司(si)的(de)法定代(dai)表(biao)人(ren)會因同時兼任(ren)其旗下某子(zi)公司(si)甚至“孫公司(si)”的(de)法定代(dai)表(biao)人(ren)而不(bu)幸進(jin)入黑名單，他必須舉出實質性的(de)證據證明自(zi)己(ji)對被吊銷的(de)子(zi)公司(si)不(bu)負(fu)個人(ren)責任(ren)或者壓根兒就(jiu)沒(mei)管(guan)理(li)過那家(jia)公司(si)，才能使自(zi)己(ji)“解鎖(suo)”。

　　以前(qian)許多企(qi)(qi)業(ye)(ye)法(fa)定(ding)代(dai)表(biao)人會(hui)(hui)嫌注(zhu)銷(xiao)企(qi)(qi)業(ye)(ye)麻煩，要寫材(cai)料、清(qing)算、向社會(hui)(hui)公告等，干脆任由工(gong)商(shang)部門將企(qi)(qi)業(ye)(ye)直接吊銷(xiao)。自(zi)從(cong)實行黑名(ming)(ming)單(dan)制度之后，“企(qi)(qi)業(ye)(ye)申請注(zhu)銷(xiao)的量明顯大了”，而(er)且到工(gong)商(shang)局解鎖黑名(ming)(ming)單(dan)的說(shuo)情也多了。楊衛東認為，這正說(shuo)明黑名(ming)(ming)單(dan)對企(qi)(qi)業(ye)(ye)起到了約束(shu)作用，而(er)企(qi)(qi)業(ye)(ye)也開始有了信(xin)用意識(shi)，重(zhong)視信(xin)用記錄的企(qi)(qi)業(ye)(ye)越來(lai)越多。

　　最大的困難

　　部分黑名單無法律依據

　　“我們制定黑名單制度(du)時，最大的(de)困難就是有些條款沒(mei)有法律依據。”楊(yang)衛東坦言。

　　他介紹，目前江(jiang)(jiang)蘇(su)省工商系統的(de)黑(hei)名單制度中的(de)具體(ti)條款，除了個(ge)別來源(yuan)于(yu)公司法(fa)、商標法(fa)、行(xing)政許可(ke)法(fa)等法(fa)律之外，最(zui)主(zhu)要的(de)依據就(jiu)是(shi)江(jiang)(jiang)蘇(su)省政府(fu)去年頒(ban)布的(de)《江(jiang)(jiang)蘇(su)省社(she)會法(fa)人失信懲戒辦法(fa)(試行(xing))》和《江(jiang)(jiang)蘇(su)省自(zi)然人失信懲戒辦法(fa)(試行(xing))》，這兩個(ge)辦法(fa)層級較低，均屬于(yu)規范性文件。

　　楊衛東(dong)坦(tan)承，即便如(ru)此，在工(gong)商局的(de)(de)(de)黑(hei)名(ming)單(dan)(dan)制度中，仍有他們(men)創設的(de)(de)(de)于(yu)法無據的(de)(de)(de)黑(hei)名(ming)單(dan)(dan)類型(xing)，比如(ru)“預付款消(xiao)費(fei)逃逸黑(hei)名(ming)單(dan)(dan)”，規定(ding)企(qi)業和個體工(gong)商戶采(cai)取(qu)預付卡消(xiao)費(fei)經營方式，未通知有關(guan)持卡人處理善后事宜，未進行清算而關(guan)閉逃逸的(de)(de)(de)，列入黑(hei)名(ming)單(dan)(dan)。現實(shi)中比較為人們(men)所常見的(de)(de)(de)就(jiu)是，消(xiao)費(fei)者購(gou)買美容或者健(jian)身(shen)之類的(de)(de)(de)年卡，某天經營者突然人間蒸發了。

　　對(dui)于這類經營(ying)者，除(chu)向社(she)會(hui)公開之(zhi)外，其在異(yi)地再(zai)設立(li)子公司或(huo)分支機構會(hui)遭(zao)遇困難(nan)，且投(tou)資(zi)人(ren)如果(guo)再(zai)投(tou)資(zi)，工(gong)商系統會(hui)對(dui)其啟動實質(zhi)性審查程(cheng)序(xu)。

　　“我(wo)們(men)考慮將這類(lei)情況列入黑(hei)名單，確實(shi)(shi)是(shi)因為在(zai)實(shi)(shi)踐中社會(hui)反響比較大，卻又無法有(you)效制約。”楊衛東說。

　　楊衛東表(biao)示，這(zhe)種創(chuang)設(she)其實(shi)于法(fa)(fa)無據，一旦有(you)一天被納(na)入黑名單的經營者將工(gong)(gong)商局告到法(fa)(fa)院，工(gong)(gong)商局極(ji)有(you)可(ke)能遭遇敗訴。經營者會說，你(ni)工(gong)(gong)商局憑什么(me)這(zhe)樣做？這(zhe)條規定當時(shi)(shi)在(zai)工(gong)(gong)商系統(tong)內征求(qiu)意見時(shi)(shi)就引發(fa)了(le)極(ji)大爭議。“我們的出(chu)發(fa)點是給失信行為增加(jia)成(cheng)本，但(dan)政(zheng)府(fu)部門職權法(fa)(fa)定，法(fa)(fa)律沒有(you)授權你(ni)做的你(ni)就不能做。但(dan)是我認為如果不探索，制度就永遠無法(fa)(fa)完善。”

　　黑名單制度要發(fa)揮對失信者(zhe)“一處(chu)(chu)違(wei)法，處(chu)(chu)處(chu)(chu)受(shou)限”的(de)作用，不僅應體(ti)現在失信者(zhe)在工(gong)商(shang)部門辦事(shi)受(shou)限，還要求省內幾十個廳局部門聯動制約(yue)，以(yi)及(ji)名單公開后的(de)社會(hui)制約(yue)。

　　楊(yang)衛東說，目前部門聯動(dong)的相(xiang)關(guan)法律也(ye)很欠(qian)缺，現在多(duo)數是(shi)通過部門聯合發文的形式(shi)來實(shi)現。“國家似乎(hu)有個誤區(qu)，認為(wei)黑名單(dan)只要一(yi)公(gong)示，就形成(cheng)約(yue)束，其實(shi)社會制約(yue)與部門聯動(dong)制約(yue)還是(shi)不同，政(zheng)府部門做什(shen)么都必須有授權，我們也(ye)建議今后(hou)制定法律法規(gui)予(yu)以明確。”

　　盛行的黑名單制度

　　至少11部委已設黑名單

　　工商局系統的(de)黑名單(dan)(dan)管理制(zhi)度，不過是現行各部(bu)委、各地(di)方林(lin)林(lin)總總的(de)黑名單(dan)(dan)制(zhi)度的(de)其中一(yi)種。

　　吳晶(jing)妹向法治(zhi)周末(mo)記(ji)者介紹(shao)說，社會信(xin)(xin)用體系(xi)建(jian)設(she)包括政務(wu)(wu)誠(cheng)信(xin)(xin)、商(shang)(shang)務(wu)(wu)誠(cheng)信(xin)(xin)、社會誠(cheng)信(xin)(xin)和(he)司法公(gong)信(xin)(xin)，企(qi)業(ye)黑名單制度屬于商(shang)(shang)務(wu)(wu)誠(cheng)信(xin)(xin)范疇(chou)，反映與約束的是企(qi)業(ye)之(zhi)間以(yi)及企(qi)業(ye)與消費(fei)者之(zhi)間的商(shang)(shang)務(wu)(wu)誠(cheng)信(xin)(xin)關(guan)系(xi)。

　　“黑名單(dan)制度是社(she)會信(xin)(xin)用(yong)體系的一(yi)部分，它的建立與運行(xing)說明(ming)我國失(shi)信(xin)(xin)懲戒(jie)機(ji)制已開始發揮作用(yong)。”吳晶妹說。

　　法(fa)治周末記者試圖查閱現存的各類黑名單(dan)制(zhi)度，發現確實(shi)如此。目(mu)前(qian)至(zhi)少有(you)十幾個(ge)部委設立(li)有(you)黑名單(dan)制(zhi)度，其中最廣為人知(zhi)的就是中國人民銀行的信用黑名單(dan)制(zhi)度和法(fa)院(yuan)系統的老賴黑名單(dan)制(zhi)度，前(qian)者并不對社(she)會公開，后者可在最高人民法(fa)院(yuan)的官(guan)網上查詢。

　　通過(guo)并(bing)不輕松的(de)(de)搜索(suo)后，記者發現(xian)，現(xian)在(zai)(zai)還有(you)(you)環保部(bu)門(men)(men)的(de)(de)環評(ping)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)、安監部(bu)門(men)(men)針對(dui)重特大(da)事故的(de)(de)企(qi)業(ye)(ye)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)、商務(wu)部(bu)門(men)(men)針對(dui)侵犯知識產(chan)權的(de)(de)企(qi)業(ye)(ye)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)、食(shi)品(pin)藥品(pin)監督部(bu)門(men)(men)針對(dui)食(shi)品(pin)藥品(pin)安全的(de)(de)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)、住建(jian)部(bu)等十部(bu)委針對(dui)房(fang)企(qi)囤(dun)地違規(gui)(gui)信(xin)(xin)貸違規(gui)(gui)銷售等行為的(de)(de)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)(房(fang)地產(chan)開發企(qi)業(ye)(ye)誠(cheng)信(xin)(xin)信(xin)(xin)息共(gong)享系統(tong))、最高人(ren)民檢察院針對(dui)行賄(hui)犯罪(zui)的(de)(de)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)(行賄(hui)犯罪(zui)檔案(an)庫)、證監會針對(dui)證券業(ye)(ye)內違法違規(gui)(gui)案(an)件的(de)(de)黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)(中(zhong)國證監會誠(cheng)信(xin)(xin)檔案(an)數據庫)、教育部(bu)門(men)(men)針對(dui)招生和辦學秩序有(you)(you)不良記錄的(de)(de)學校黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)，以及(ji)工信(xin)(xin)部(bu)意在(zai)(zai)整治(zhi)泄露個人(ren)隱(yin)私、垃圾廣告等安全隱(yin)患擬(ni)推(tui)的(de)(de)《移(yi)動互聯網黑(hei)(hei)白名(ming)(ming)單(dan)規(gui)(gui)范》等各類黑(hei)(hei)名(ming)(ming)單(dan)管理制(zhi)度。

　　一(yi)旦被納入(ru)這些(xie)部(bu)(bu)門(men)的(de)(de)黑名單之中，失(shi)信(xin)者既(ji)要受到這些(xie)部(bu)(bu)門(men)的(de)(de)懲戒，同時若(ruo)有(you)聯(lian)動(dong)機制(zhi)，還可能受到各種部(bu)(bu)門(men)的(de)(de)牽制(zhi)。

　　吳晶妹認為，這些部委在(zai)各自的職(zhi)權范圍內出臺(tai)管理信(xin)(xin)用活動的相關(guan)規(gui)定，對規(gui)范信(xin)(xin)用活動與改善信(xin)(xin)用環境(jing)起(qi)到了很大作用。

　　“這些規(gui)定(ding)都是相通的(de)，都是針對失(shi)信現(xian)象，從(cong)不同角度(du)激勵守信、懲戒失(shi)信，引導(dao)行為(wei)規(gui)范，其宗旨都是一樣(yang)的(de)，就是建立(li)信用規(gui)則。這些規(gui)定(ding)與逐漸形成的(de)規(gui)則會成為(wei)將來信用立(li)法(fa)的(de)基礎。”吳晶妹說。

　　法律之外的難題

　　黑名單制度效果如何保證

　　十(shi)幾年(nian)前就提出要(yao)把信用打(da)造成一個產業的(de)(de)(de)著名經(jing)濟學家鐘朋榮在接(jie)受(shou)法治周末記(ji)者采訪(fang)時說，他感覺這(zhe)些年(nian)來中(zhong)國的(de)(de)(de)信用環境并沒有(you)太大變化，但“要(yao)使不講(jiang)信用的(de)(de)(de)人(ren)成本(ben)無限大”仍是應(ying)該追求的(de)(de)(de)方(fang)向(xiang)。

　　基于當(dang)前多(duo)個部門和(he)地方都有黑名單(dan)制度，在(zai)鐘(zhong)朋榮看(kan)來，建立企(qi)(qi)業(ye)黑名單(dan)制度雖然對(dui)某(mou)些企(qi)(qi)業(ye)有制約，但(dan)從長遠(yuan)來看(kan)對(dui)企(qi)(qi)業(ye)是(shi)好(hao)事。而如今的難題在(zai)于誰來建立企(qi)(qi)業(ye)黑名單(dan)，他坦言自(zi)己并沒(mei)有想好(hao)對(dui)策。

　　鐘朋榮認(ren)為(wei)，如(ru)果(guo)讓(rang)私人(ren)或者(zhe)企(qi)(qi)業來(lai)(lai)建(jian)黑(hei)名單，困難在于企(qi)(qi)業缺乏足夠的(de)信息量；如(ru)果(guo)由政府來(lai)(lai)建(jian)黑(hei)名單，一(yi)則(ze)因為(wei)要花費(fei)太大精力政府可能沒(mei)動力，二則(ze)很可能因腐敗問題而導致黑(hei)名單的(de)真實可信性(xing)受質疑。

　　“政府來搞，自我約束(shu)機制(zhi)(zhi)是個問(wen)題，企業(ye)完全(quan)可以(yi)通過幾(ji)萬元(yuan)賄賂來修改記錄。如果交給市(shi)場來做(zuo)，且有(you)市(shi)場競爭，黑(hei)名單一(yi)旦有(you)假(jia)，花費(fei)幾(ji)億(yi)元(yuan)甚至十幾(ji)億(yi)元(yuan)才出臺的一(yi)份黑(hei)名單就完蛋了，一(yi)點價值也沒有(you)，這是外部約束(shu)機制(zhi)(zhi)。但這是一(yi)個有(you)公(gong)信力(li)才能(neng)存在(zai)的市(shi)場。”鐘朋榮說。

　　除了誰來制定企業(ye)黑(hei)(hei)名單這一問題待解，黑(hei)(hei)名單制度的效果也(ye)值得思考。

　　吳(wu)晶(jing)妹認為，黑名單制(zhi)度(du)的(de)效(xiao)果取(qu)決于兩個(ge)因素，一(yi)是信(xin)用信(xin)息的(de)征集與應用程度(du)，另(ling)一(yi)個(ge)則是懲戒程度(du)與警示效(xiao)果。但目前我國的(de)信(xin)用信(xin)息普(pu)及(ji)和應用程度(du)較低(di)，很(hen)多部門或者行業組織發布的(de)黑名單存在爭(zheng)議，而且發布并不(bu)及(ji)時、不(bu)廣泛，公眾很(hen)難(nan)甚至無從(cong)知曉。

　　據江蘇省工(gong)商(shang)局個(ge)企(qi)處處長高翔(xiang)介(jie)紹，許多進(jin)入(ru)(ru)黑名(ming)單(dan)的企(qi)業若非(fei)剛(gang)好要在受限期內到(dao)工(gong)商(shang)局辦事，還(huan)根本不知道自己(ji)已(yi)進(jin)入(ru)(ru)了黑名(ming)單(dan)。“主要還(huan)是法律意識太淡薄。”

　　據了(le)解(jie)，有些企業(ye)是到工商局(ju)開(kai)具《信(xin)用(yong)(yong)記(ji)錄(lu)證明》時才發現自(zi)己進了(le)黑名單的，這樣的證明會影響其投(tou)標(biao)競(jing)標(biao)的結(jie)果。“我(wo)們工商局(ju)不對企業(ye)下(xia)結(jie)論，只是描述事實，招(zhao)標(biao)人自(zi)己作決定。以前企業(ye)不怕罰(fa)，現在開(kai)始怕信(xin)用(yong)(yong)記(ji)錄(lu)不良了(le)。”楊衛東副(fu)局(ju)長(chang)說。

　　吳晶妹認為，現在企業和公(gong)眾之所以沒(mei)對黑名單(dan)制度的威(wei)懾力有太多感覺，主要是因為包括黑名單(dan)在內的信用記(ji)錄應用不夠普遍，還沒(mei)有真(zhen)正約束到人們的生活。

　　在(zai)吳晶妹看來(lai)，未來(lai)信(xin)用(yong)(yong)(yong)記(ji)(ji)錄的(de)應用(yong)(yong)(yong)空間應該(gai)大(da)大(da)拓展，例(li)如消費領(ling)域(yu)，把商家開展預付消費的(de)資(zi)(zi)格和(he)額(e)度與商家自(zi)身的(de)信(xin)用(yong)(yong)(yong)記(ji)(ji)錄結(jie)合；在(zai)投資(zi)(zi)領(ling)域(yu)，將(jiang)信(xin)用(yong)(yong)(yong)記(ji)(ji)錄作為(wei)公共投資(zi)(zi)、各類招投標、政策扶持(chi)、基(ji)金資(zi)(zi)助的(de)必備參(can)考(kao)(kao)；在(zai)商務活(huo)動領(ling)域(yu)，企(qi)業引入客戶信(xin)用(yong)(yong)(yong)風險控制管(guan)理(li)機制；在(zai)人力資(zi)(zi)源(yuan)管(guan)理(li)方面(mian)，信(xin)用(yong)(yong)(yong)記(ji)(ji)錄成為(wei)招聘(pin)、選拔(ba)人才的(de)必要參(can)考(kao)(kao)依據。

　　“黑名單如果(guo)能(neng)在(zai)(zai)這樣廣泛的(de)領域應(ying)用(yong)(yong)，威(wei)懾(she)力就很容易顯現出來了。”吳(wu)晶妹(mei)說(shuo)，現在(zai)(zai)的(de)狀況是，信(xin)用(yong)(yong)規則(ze)到底是什么(me)、邊界在(zai)(zai)哪(na)里，政府管理部門尚(shang)未明(ming)確，企業和社(she)會公(gong)眾也不(bu)知道應(ying)該怎(zen)么(me)做(zuo)與(yu)(yu)做(zuo)到什么(me)程(cheng)度。征信(xin)的(de)范疇(chou)、可公(gong)示的(de)內(nei)容、信(xin)用(yong)(yong)的(de)底線、社(she)會平均(jun)線、守信(xin)的(de)標(biao)準與(yu)(yu)失信(xin)的(de)界限等都正在(zai)(zai)博弈與(yu)(yu)逐(zhu)漸(jian)形成中。

　　“社會信用體系建(jian)設應該全國一盤棋。”吳晶妹最(zui)后表示。